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2月7日，春節(jié)長假后上班的頭一天，國務院總理李克強主持召開了國務院常務會議，決定合并新型農村社會養(yǎng)老保險（下稱“新農保”）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（下稱“城居保”），在全國范圍內建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

“這意味著我國開始從城鄉(xiāng)制度分別建設的階段，進入到打破公共服務城鄉(xiāng)二元制度、推進制度并軌的新階段。”2月11日，國家發(fā)改委宏觀院社會發(fā)展研究所所長楊宜勇（微博）接受《華夏時報》記者采訪時表示，城居保和新農保兩種制度在模式、保障水平以及籌資方式等方面都比較接近，改革的難度相對較小，下一步改革則是將機關事業(yè)單位納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

幾乎同步，國務院醫(yī)改辦要求在今年6月底前啟動各地大病保險試點工作。這些看上去的巧合，紛紛劍指城鄉(xiāng)社保，涉及范圍及力度可謂空前。

“城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險將為社會保險、社會福利的城鄉(xiāng)一體化打下基礎，有利于戶籍制度的改革，也有助于城鎮(zhèn)化的加速。”2月11日，武漢科技大學金融研究所所長董登新接受《華夏時報》記者采訪時表示。

合并僅是第一步

一直以來，我國養(yǎng)老保險制度都因其“碎片化”格局而備受詬病，城鄉(xiāng)之間、企業(yè)與機關事業(yè)單位之間分別適用不同的基本養(yǎng)老保障制度。據悉，我國社會養(yǎng)老保險大致可分為五種：機關公務員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農保，國務院常務會議決定合并的則是后兩種。

新農保針對的是農民，城居保則是針對城市中沒有工作的居民。

“這兩類險種所涉及群體的統(tǒng)籌層次都很低，基本養(yǎng)老金的標準均屬于偏低水平，是急需提高養(yǎng)老保障但又沒有話語權的那部分人。同時，這兩類養(yǎng)老保險的相似度非常高，銜接合并起來相對順暢。”楊宜勇強調。

比如，城居保和新農保兩種養(yǎng)老保險制度設計上非常相像，都設立了個人賬戶，個人向賬戶里繳費；繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保比新農保多了5個檔，每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領取養(yǎng)老金，跟以前的繳費記錄沒有任何關系。

而二者養(yǎng)老金標準也均偏低。2013年年底，人保部部長尹蔚民曾表示，當前中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金月人均81元，尚不及農村低保標準的一半。

在統(tǒng)籌層次很低以及繳費模式極其相近的情況下，分別針對不同的群體各自建立一套經辦機構和隊伍，顯然不利于節(jié)約成本，不利于規(guī)模管理和效率的提高。

同時，據記者了解，新農保和城居保較高的覆蓋水平同樣為此次合并奠定了基礎。根據人保部公開數據顯示，截至2012年底，全國城鄉(xiāng)居民參加兩項養(yǎng)老保險的人數達到4.84億人，其中有1.3億城鄉(xiāng)老年居民可以領取養(yǎng)老待遇。也就是說，新農保在試點三年、城居保在試點一年之后，兩種制度都基本實現(xiàn)了全覆蓋，一躍成為覆蓋人群最多的社會基本養(yǎng)老保險制度。

由于新農保和城居保兩種制度極為類似，加之先后設立，有些省份在2011年城居保起步之初就已將兩種保險制度合二為一。據記者了解，截至2013年年底，15個省份已建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

董登新則表示，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一僅是“萬里長征第一步”，且是最容易合并的一步，硬骨頭仍是機關事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老制度的并軌。

不會直接致待遇提高

城居保和新農保兩類保險雖因太多的雷同而較易合并，但雙方之間的銜接依然存在待遇核定計發(fā)水平等多方面的問題。

比如，相比農村居民，城鎮(zhèn)居民享受的社會保障項目更多、覆蓋面更大，社會保障的標準和層次也更高。有數據表明，目前我國新型農村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金中位數為每年720元，而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金中位數為每年1200元，前者僅及后者的60%.

如果一味地將前者的待遇提高到城鎮(zhèn)戶籍人口的水平，勢必會給社保資金帶來壓力，加重養(yǎng)老金缺口的程度。

本報記者注意到，2月7日國務院常務會議的決定指出，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度后，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致。那么這是否意味著，新農保參保人的待遇不會提升到城居保的水平，而城居保參保人的待遇也不會被新農保拉低？

清華大學社會保障中心主任楊燕綏認為，此兩種養(yǎng)老保險制度整合的主要目的是對經辦機構和信息系統(tǒng)進行合并，以后將由一套人馬對這兩項制度進行統(tǒng)一管理，方便參保人員的轉移接續(xù)和流動，并不會直接導致待遇提高。

2月11日，本報記者撥打北京市人力資源與社會保障局電話咨詢城居保和新農保合并事宜如何操作，工作人員也苦于沒有細則而不能給出解釋。對于何時出臺細則，該工作人員表示這需要由相關部門制訂，細則出臺后會在官網發(fā)布。

中信建投分析師陳燁遠分析，由于細則還未公布，而新農保和城居保遵循的是多繳多得的原則，新農保的繳費分100-500元5檔，城居保則分為100-1000元10檔，因而合并后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的最高繳費額就成為最大懸念。

促城鎮(zhèn)化提速

兩類養(yǎng)老保險的合并，雖并未涉及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但無疑已打破了固守近60年的城鄉(xiāng)二元結構，這其中的意義遠大于合并本身。

2013年11月召開的中共十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。

不過一個月時間，12月20日，尹蔚民撰文指出，把現(xiàn)行的新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，把現(xiàn)行的新型農村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。

如今，以上兩項工作迅速成了馬年開局的頭等大事，更成為相關公共服務改革的排頭兵。很明顯，無論從反應速度和時間節(jié)點來看，社會保障的對接已成為打破城鄉(xiāng)二元結構建立城鄉(xiāng)一體化的關鍵一步。

社會保障是城鄉(xiāng)一體化繞不開的話題，而城鄉(xiāng)一體化又是破解城鎮(zhèn)化難題的一把鑰匙，按此推理，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一，無疑為城鎮(zhèn)化提速減少了障礙。

就此，中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞接受《華夏時報》記者采訪時曾明確表示，社保制度已嚴重滯后城鎮(zhèn)化速度，新型城鎮(zhèn)化過程中應加速推進社會保障制度的銜接與整合。

養(yǎng)老保險制度如果繼續(xù)按照原有的分散模式，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更多勞動力從農村涌入，地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)加大等矛盾將會更加凸出。為此，在眾多專家看來，城居保和新農保的合并表面上來看是我國首次在福利方面消除了城鄉(xiāng)差別，促進了城鄉(xiāng)融合，其實，更深層次的意義在于推動了人的城鎮(zhèn)化。

（原標題：養(yǎng)老保險并軌再邁一步）